FORMAS DE ESTADO Y FORMAS DE GOBIERNO
1. Introducción
Todos los doctrinarios modernos ─desde principios del siglo XX hasta nuestros días─ que se ocupan del estudio del Estado y su explicación teórica dedican grandes esfuerzos para aclarar lo que las formas de Estado y las formas de gobierno son. Sin embargo, debemos apuntar aquí, las formas de Estado ─paradójicamente─ no son fruto de la Teoría del Estado; no fueron gestadas en el seno de ésta.
Las formas de Estado comenzaron a ser desarrolladas por el Derecho Constitucional; son producto “[…] de la técnica constitucional moderna, tanto en el terreno del Derecho interno como en el del Derecho Internacional.”[1]
Pero, como apuntábamos, además de las formas de Estado, los cultivadores de la Ciencia Política tratan también sobre otro tipo de formas: las formas de gobierno, luego, ¿son las unas y las otras lo mismo?
La respuesta a esta interrogante se ha ido delineando con exactitud a través de la historia. Ésta nos muestra como en la antigüedad las nociones de Estado y gobierno eran confundidas y que fue menester un estudio profuso sobre lo que es aquél ─el Estado─ y lo que éste es ─el gobierno─ para delimitar las diferencias y clarificar cada una de esas formas ahora tratadas por la Teoría del Estado.
En resumen, la respuesta a la interrogante planteada es en sentido negativo: no es lo mismo forma de Estado que forma de gobierno, pues al ser el Estado una «sociedad total jerarquizada», o dicho de otra forma, la unidad total ─pueblo y gobierno a la vez─, entonces, el gobierno es sólo una parte del Estado: la parte encargada de llevar al pueblo a la consecución del bien público temporal.
Así, entre Estado y gobierno hay una relación del todo a la parte.
Apuntalando lo anterior podemos citar lo que dicen Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona (p. 243) sobre este punto:
[…] el Estado es un término muy genérico y que designa a la totalidad de la comunidad política, en otras palabras, a un conjunto de instituciones y de personas ─gobernantes y gobernados─ que forman una sociedad jurídicamente organizada sobre un espacio geográfico determinado; el vocablo gobierno, en cambio, es mucho más restringido, comprende solamente la organización específica de los poderes constituidos al servicio del Estado, mismos que son, principalmente, los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
También lo que dice Sánchez Bringas (p. 298) sobre formas de Estado y de gobierno:
Las primeras [formas de Estado] se refieren a la organización total del Estado como unidad política, como estructura con personalidad en la comunidad internacional; hablamos así del Estado federal, del autonómico y del unitario. Por su parte, las formas de gobierno enfocan la específica manera en que se organiza el poder público de un Estado, o sea, caracterizan al Estado por la forma en que se aplican las normas que rigen a los órganos públicos, en especial el Ejecutivo y su relación con los gobernados; nos referimos, entonces, a la república, a la monarquía y a la democracia.
Y, por último, Burgoa Orihuela (p. 401):
El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno […] El Estado es una institución pública dotada de personalidad jurídica, es una entidad de derecho. El gobierno, en cambio, es el conjunto de órganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder público que a la entidad estatal pertenece, y en su acepción dinámica se revela en las propias funciones que se traducen en múltiples y diversos actos de autoridad. […] el gobierno es algo del Estado y para el Estado, pero no es el Estado.
En suma, las formas de Estado son la peculiar manera de ser de un Estado. Son la especial «forma» que adopta un Estado[2].
Las formas de gobierno son, como apunta atinadamente Miguel Covián Andrade, las “[…] estructuras jurídico-políticas por medio de las cuales se realiza el ser o modo de ser del Estado, previamente determinado.”[3]
Pero, entonces, si forma de Estado y forma de gobierno no son lo uno ni lo mismo ¿existe alguna relación entre ambas formas?
Covián Andrade lo resume de una forma excelsa: “[…] de una adecuada estructura de la forma de gobierno, depende el grado de concreción del modelo abstracto de Estado que se haya elegido.”[4] Es decir, si la forma de Estado es la manera de ser de un Estado, luego, la forma de lograr esa manera de ser lo es a través de acciones concretas realizadas por alguien concreto: «el gobierno». Por tanto, las formas de gobierno son las especiales formas que toman las estructuras político-jurídicas para lograr las concreciones de lo que el Estado busca ser.
En resumen, se puede decir que “[…] La pregunta sobre el tipo de Estado se refiere a cuestiones substantivas y se plantea inquiriendo sobre el ‘qué’ y el ‘para qué’ de la construcción estatal.”[5] Las formas de gobierno explican el “[…] ‘cómo’ se traducirán sus definiciones esenciales en hechos concretos.”[6]
También podemos apuntar lo que señalan Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 244), respecto a la relación que guardan las formas de Estado y de gobierno:
[…] existe una relación muy íntima y estrecha entre las formas de Estado y las formas de gobierno. […] ambas formas se implican e influyen recíprocamente; […] ‘toda forma de gobierno se encuadra en una forma de Estado más amplia que condiciona a la anterior’; existe una concepción de fondo acogida por cada Estado en cuanto a sus bases económicas, sociales, políticas y a las directrices que inspiran su acción, ‘esta concepción de fondo, da forma al Estado, e influye en concreto sobre la actuación de la forma de gobierno’. Por otra parte, es también cierto que ‘la elección de la forma gubernamental incide sobre la misma forma de Estado’ […]”.
Siguiendo la misma dirección que las apuntadas por Covián Andrade, Fix-Zamudio y Valencia Carmona, está Giuseppe de Vergottini (p. 89) quien sobre forma de Estado afirma que ésta es “[…] el conjunto de elementos que caracterizan a las finalidades planteadas como objetivos de acción de los órganos constitucionales.” [Las negritas son nuestras].
Por forma de gobierno entiende el autor italiano “[…] el complejo de instrumentos que se articulan para conseguir las finalidades estatales […]”.[7]
Y termina apuntando que
La distinción entre forma de Estado y forma de gobierno tiene como objetivo resaltar cómo las estructuras de gobierno disciplinadas por las diversas Constituciones, con respecto a la titularidad y al ejercicio de las funciones soberanas, no pueden considerarse prescindiendo de la concepción de fondo acogida por cada Estado en cuanto a bases económicas, sociales y políticas y a los relativos principios directivos en el cual inspiran su propia acción.[8]
En conclusión, el Estado, o más bien la forma de Estado, establece los objetivos (el para qué) de los órganos de gobierno (órganos constitucionales), y éstos son, precisamente, los instrumentos (el cómo) para conseguir dichas finalidades.
2. Formas de Estado tradicionales
Queremos advertir, antes de comenzar con el desarrollo de este tema, que sólo haremos un superficial estudio sobre lo que se creían eran las formas de Estado; es decir, no nos interesa pasar a discutir temas que, aunque conservan un preciado valor histórico, han sido superados por la teoría moderna.
Las formas de Estado que se catalogan de tradicionales consisten en unas clasificaciones hechas ya desde hace bastante tiempo.
A. Estados Compuestos y Estados Simples
Como decíamos, hace bastante tiempo se creía que las formas de Estado eran, tomando en cuenta la estructura y conformación territorial ─criterio superado e inaceptable para determinar la manera de ser del Estado, por cierto─ dos: las formas simples de Estado y las formas compuestas de Estado.
Los Estados simples corresponden a la época en que nace el Estado moderno, cuando éste sólo se encargaba de las tareas políticas más elementales, esto es, el gobierno, la hacienda, la guerra y las relaciones exteriores, que fueron principales ministerios que en aquel entonces se crearon […]
…
Los Estados compuestos son los que se unen manteniendo su independencia o cuando menos conservan partes internas que gozan de cierta autonomía, aunque dichas partes estén unidas por un lazo común.[9]
B. Formas arcaicas de Estado compuesto
Si, como ya apuntamos, las formas de Estado tradicionales han sido superadas, las formas de estado arcaicas de las que con tanta soltura hablaban los tratadistas del siglo pasado y ante pasado, hoy en día ya no existen. Sólo las mencionaremos brevemente para cubrir el itinerario propuesto y que se vea y se pueda contrastar mejor con las que son las verdaderas formas de Estado.
Dentro de las formas arcaicas de estados compuestos encontramos a la Unión Real y a la Unión Personal.
La Unión Personal “[…] aconteció cuando en la persona del monarca se reunieron las Coronas de dos Estados, pero éstos conservaron su forma política y restaron también independientes […]”.[10]
Se trataba de la unión en la persona del monarca de los «gobiernos» ─representados por la institución «corona»─ de dos o más Estados y no, propiamente, de la unión de Estados.
Pero resulta que los Estados de esos gobiernos que se unían, al ser monarquías eran, por consecuencia, Estados Unitarios, por lo que al darse la unión referida se convertían, por ese sólo hecho ─según los teóricos de antaño─, en Estados Compuestos.
Luego, en este tipo de uniones, precisamente esa unión de gobiernos es la que determina la complejidad o simplicidad del Estado.
Como se ve, es fácilmente detectable el porqué este tipo de clasificaciones han sido superadas por la doctrina moderna. La Unión Personal no es una forma en sí de Estado, sino de gobierno.
Por otro lado, y aparte de las Uniones Personales, tenemos las Uniones Reales.
Éstas, además de unir en la persona del monarca la autoridad máxima de los gobiernos de dos o más Estados, forman un bloque que defiende, hacia el exterior, los intereses de los Estados con gobiernos unidos.
Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 250), sobre Uniones Reales dicen: “[…] La Unión Real va un poco más allá de la personal, no sólo los Estados [entiéndase los gobiernos de los Estados, y de éstos ─los gobiernos─ el cargo o potestad máxima] están unidos en la persona del mismo monarca, sino también ponen en común las relaciones exteriores e incluso puede ser que la defensa nacional y la finanzas […]”.
Burgoa Orihuela (p. 405) opina sobre estas dos formas de Estado arcaicas expuestas que “Dichas ‘uniones’ no merecen el calificativo de ‘formas de Estado’, toda vez que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo personal, o real, pudiendo subsumirse, según el grado de descentralización o centralización, en el tipo ‘Estado federal’ o en el de ‘Estado unitario’ […]”
C. La Confederación y la Federación, sus diferencias
Dentro de las Formas de Estado tradicionales compuestos se estudian también dos tipos que presentan una especial semejanza: la Confederación y la Federación.
Nos interesa aquí establecer las diferencias entre un tipo y el otro.
La confederación es una unión de Estados independientes y soberanos en virtud de un pacto, en la mayoría de los casos un tratado multilateral, “[…] para defenderse en común de las agresiones exteriores y para asegurar la paz y promover el bienestar en el interior.”[11]
Pero, como apuntan Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona (p. 250), en la Confederación se presenta un peculiar fenómeno que va más allá de la simple alianza, pues además de ésta
[…] hay una dieta o asamblea que se reúne periódicamente para tratar asuntos comunes previstos en el tratado que crea la organización confederal; cada Estado confederado tiene la libertad de retirarse de la confederación cuando así lo juzgue pertinente, así como de relacionarse internacionalmente con otros países.
La Federación, como la confederación, es también una asociación, pero no ya de Estados, pues éstos para ser tales ─Estados─ necesitan ser soberanos (según la doctrina tradicional), sino más bien de entidades federativas. Es, pues, una unión de entidades federativas que gozan de plena autodeterminación en lo que respecta a sus gobiernos interiores. Luego, en la federación es dable hablar de «niveles de gobierno»: uno que es federal y otro que es local (de las entidades federativas).
El maestro Manuel García Pelayo ha puntualizado excelsamente las diferencias entre Confederación y Federación:
La confederación se basa en un tratado internacional, mientras que el Estado Federal tiene como supuesto una Constitución en el sentido jurídico-político de la palabra. 2a. Por tanto, la Confederación es una entidad jurídico-internacional, mientras que el Estado Federal es una entidad jurídico-político. 3a. En la Confederación, los estados miembros están vinculados de modo inmediato a la comunidad internacional; en el Estado Federal, sólo la Federación es sujeto de Derecho internacional. 4a. Esta circunstancia, unida al hecho de basarse en una Constitución, hace que sólo la Federación tenga poder originario y la competencia de las competencias, y, por consiguiente, que sólo ella sea soberana; en cambio, en la Confederación, la soberanía continúa perteneciendo a los Estados miembros. 5a. En relación con su carácter soberano se encuentra el hecho de que las decisiones de la Federación obligan directamente a los ciudadanos; en cambio, la Confederación carece de poder directo, de manera que sus decisiones, para convertirse en vinculatorias[sic], han de transformarse en leyes de los diversos Estados. 6a. Las relaciones de la Confederación con los Estados confederados y de éstos entre sí son de Derecho Internacional, sea general, sea especial, el cual es, en cambio, incompetente para juzgar las relaciones internas del Estado Federal. [12]
En resumen, podemos afirmar que ambas, la federación y la confederación, surgen de un pacto entre Estados pero una vez dado este pacto, la situación jurídico política de los Estados varía sustancialmente en uno y otro casos, pues mientras que en la federación esos Estados firmantes desaparecen y se integran en un nuevo «Estado Federado», en la confederación cada Estado pactante mantiene su independencia y es libre de abandonar el pacto, es decir, tiene el derecho de secesión.
3. Estado Unitario
El Estado Unitario se caracteriza por concentrar el poder en un solo centro. Se presenta en este tipo de Estados un fenómeno relacional que va o surge del centro y llega a las periferias.
Los departamentos, provincias o cualesquiera otras semejantes, no gozan, dentro del Estado unitario, de autonomía ni autodeterminación. Están a expensas de lo que las autoridades centrales determinen.
Se han clasificado a los Estados Unitarios en dos: Estados unitarios simples y Estados unitarios complejos.
El Estado unitario simple en la actualidad casi ha desaparecido. Casi no existen ya Estados donde no se deleguen funciones de gobierno a ciertas autoridades periféricas[13]. La descripción de los Estados Unitarios simples goza ahora de un valor meramente ilustrativo, didáctico.
Actualmente los Estados unitarios han desconcentrado el poder y han cedido en parte atribuciones a los distintos departamentos, provincias, cantones o cualesquier otros semejantes.
A este tipo de Estados Unitarios que han desconcentrado atribuciones se les califica hoy en día de «complejos» dado que cuentan con una estructura de gobierno más avanzada en donde los focos de toma de decisiones se encuentran ya distribuidos y dejan de estar concentrados. Y es que es imposible ─dado la complejidad que ha adquirido en nuestros días gobernar─ que un solo centro tome todas las decisiones relativas a los menesteres de un Estado.
4. Estado Federal
El vocablo «federal», como lo apunta Covián Andrade[14], proviene de la palabra latina foederation y ésta tiene su raíz en foederis que significa «del pacto». Luego, federar significa elaborar un pacto.
El diccionario de la Lengua Española dice que el vocablo federar proviene del latín foedérare y que es un verbo de los transitivos que significa unir por alianza, liga, unión o pacto entra varios.[15]
En materia política y constitucional la palabra federación adquiere una significación especial puesto que no avoca ya simplemente a un pacto ni tampoco alude a la mera posibilidad de que «algunos» ─así indeterminadamente─ se unan, sino que alude a la idea ─determinada─ de que quienes se unen son Estados.
Por tanto, la palabra federación puede tener dos sentidos a saber: uno que significa el pacto por el cual dos o más Estados deciden, mediante un acto de potestad, formar un nuevo Estado Federal, y otro que significa ─precisamente─ ese nuevo Estado Federal formado.
De lo anterior podemos inferir que si la federación es la unión, luego, el proceso para formarla va de las partes al todo; es decir, aquel que aglomera las partes que hasta ese momento se encontraban separadas para formar un todo nuevo y unitario (proceso centrípeto).
Lo anterior permite diferenciar en el proceso de creación de la federación el antes y el después de la naturaleza de los entes (partes) que forman ese nuevo Estado.
Antes de la creación de la federación (pacto) lo que existen son Estados (partes), en el sentido propio jurídico y político de la dicción; después de la formación, es decir, después de que esos Estados se federan, pierden tal calidad ─la de Estados─ y se convierten en «entidades federativas».
En congruencia con lo anterior, si hablamos de un pacto en virtud del cual se unen ─federan─ unos Estados, debemos también decir que ese pacto es de adhesión, no de sumisión incondicional, con lo que se explica que esos Estados que se unen no se anulan a sí mismos ni entregan ilimitadamente toda su capacidad al nuevo Estado Federal.
Esos que fueron Estados, y que en virtud del pacto se convierten en entidades federativas o federadas, «conservan su ámbito propio de acción» integrada por determinadas atribuciones y facultades que ejercitan de manera «autónoma» dentro de su esfera competencial.
Y es que, como apunta Covián Andrade[16], “[…] quienes admiten el pacto establecen las condiciones de creación del Estado Federal, una de las cuales es esencial a esa forma de gobierno […] y consiste en esa reserva de facultades jurisdiccionales que constituye la autonomía de las entidades federativas”.
La consecuencia que trae aparejada la «federación» (unión) es la desaparición de las partes (Estados) que la formaron y su fusión en uno nuevo (el Estado Federal), pero, repetimos, sin la anulación total de esas partes pues en su lugar aparecen las entidades federativas con esferas de competencia autónomas.
Ahora bien, independientemente de lo ya reseñado, es conveniente apuntar aquí otro proceso de integración de un Estado Federado. Se trata del proceso inverso. El que hasta aquí hemos descrito parte de una verdadera unión de Estados; toca ahora describir el proceso centrífugo.
El proceso centrífugo ─en sentido inverso al centrípeto─ parte de un Estado (todo) que decide adoptar la forma federal y para tal dota de autonomía a las partes (provincias, territorios internos) que lo integran. De manera más ilustrativa: un Estado que se divide, o mejor dicho, se subdivide hacia adentro.
Este proceso de creación de Estados Federados se presentó, sobre todo, en América Latina (caso de Brasil) durante el siglo XIX.
Se trata, como lo describe Burgoa Orihuela (pp. 408 y 409), de una formación de la federación por dispersión.
En rigor, se podría decir que este tipo de Estados ─subdivididos hacia adentro─ no son una federación puesto que no son una unión de Estados sencillamente porque tales Estados no existieron. Se trata de un proceso artificial o inexistente aun cuando la característica de la autonomía sí está presente. Las federaciones hacia adentro no son tales, es decir, Uniones de Estados. Pero, hay que hacer esta salvedad, cuando negamos que son federaciones, negamos que lo sean en el primero de los sentidos ya apuntados: «el pacto por el cual dos o más Estados deciden, mediante un acto de potestad, formar un nuevo Estado Federal».
La realidad ─que no podemos soslayar─ nos enseña que tales Estados formados en sentido inverso al proceso centrípeto actúan y se gobiernan de la misma manera que cualquier otro Estado federado. Es decir, el resultado es el mismo: dotación de autonomía hacia ciertas entidades, territorios, provincias o como quiera que se les llame, y, de igual forma, se hacen llamar «Federaciones».[17]
5. Estado Regional
El Estado Regional pretende, en palabras de Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 275), constituirse en una figura intermedia entre el Estado unitario y el Estado federal.
Y es una forma intermedia porque dichos Estados atribuyen autonomía (o atribuciones autonómicas) a las regiones (en esto se acerca al Estado Federal) pero no les permite a éstas participar en la concreción de la voluntad nacional (y aquí al Estado Unitario).
Ferrando Badía, citado por Burgoa Orihuela (p. 404), sobre este tema afirma que además del Estado Federal y del Estado Unitario existe otro: el Regional. Como es lógico, la base de éste último es la región la cual es “un hecho geográfico, etnográfico, económico, histórico y cultural vivido en común”.
Burgoa Orihuela opina que la región tiene como centro esencial a un determinado elemento humano o colectividad asentada en un cierto territorio con los elementos que el ante citado autor menciona; sin embargo, ese supuesto Estado regional devendría en una entidad independiente, o una entidad federativa, o una división política y administrativa de un Estado unitario. Opina el Maestro Burgoa que en el fondo la región ─que no debe confundirse con el espacio territorial─ equivale a la «nación» misma o, al menos, a una cierta «nacionalidad»; vistas éstas desde una perspectiva sociológica.
Concluye Burgoa Orihuela (p. 404) señalando que
Si esa región, nación o nacionalidad viven dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su existencia no autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las dos anotadas; y si una región, nación o nacionalidad se organiza jurídica y políticamente de manera autónoma, autárquica o descentralizada, su implicación será la de Estado federado o de departamento descentralizado, respectivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusión, opina Burgoa que en puridad lógica, jurídica y política no existen los Estados Regionales.
6. Formas tradicionales de Gobierno
Queremos advertir, igual que hicimos con las formas de Estado, que sólo haremos un superficial estudio sobre lo que se creían eran las formas de Gobierno; es decir, no nos interesa pasar a discutir temas que, aunque conservan un preciado valor histórico, han sido superados por la teoría moderna.
Las formas de gobierno que se catalogan de tradicionales consisten en unas clasificaciones hechas ya desde hace bastante tiempo.[18]
A. Monarquía
La monarquía es la forma de gobierno donde el Jefe de Estado es el monarca o rey, el cual obtiene el cargo por sucesión y lo ejerce durante toda su vida además de que se haya revestido de una posición mayestática.
Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 271) apuntan las siguientes características sobre la monarquía, y en especial, sobre la persona del monarca:
[…] a) carácter dinástico, el nacimiento condiciona el nombramiento de jefe de Estado según un orden de suceder al trono previsto en la costumbre o en la ley, aunque este carácter a veces se atenuaba […]; b) carácter vitalicio, el monarca ejerce su cargo durante todo el transcurso de su existencia, a no ser que se incapacite gravemente, abdique o renuncie a la Corona; c) carácter inviolable, el monarca es irresponsable desde el punto de vista político […]”.
B. República
En la república, a diferencia de la monarquía, el cargo de Jefe de Estado lo ejerce una «magistratura» electiva, temporal, responsable y predominantemente coordinadora de los órganos públicos.
Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 270) apuntan las siguientes particularidades de la República:
[…] a) carácter electivo, en cuanto el jefe del Ejecutivo es nombrado por consulta a la voluntad popular […]; b) carácter temporal, el jefe de Estado ocupa su cargo temporalmente, durante un cierto lapso mayor o menor; c) carácter responsable, en razón de que el mandatario sí se encuentra comprometido en su gestión gubernamental, claro está que por la superioridad de su encargo su responsabilidad es excepcional para salvarlo de acusaciones temerarias o infundadas.
7. Forma de Gobierno Parlamentaria
Esta forma de gobierno, junto con la presidencial, debe su existencia al uso que en la práctica ha recibido el principio de «división de poderes»; es decir, su desarrollo y formulación teórica se debe al desarrollo empírico que tuvo el mentado principio.
Y es que entre los «poderes» ejecutivo y legislativo, según apuntan Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 275), pueden establecerse relaciones muy variadas, en razón de que alguno de ellos puede tener una situación de preeminencia respecto del otro o bien mantenerse ambos en situación de equilibrio.
En la segunda de las situaciones planteadas estaremos hablando del régimen parlamentario. En la otra, es decir, cuando exista una separación ortodoxa entre amos poderes, estaremos en presencia del régimen presidencial.
Aquí toca hablar del régimen parlamentario.
Este régimen, como apuntamos, pretende lograr una relación equilibrada entre el «poder» ejecutivo y el «poder» legislativo. Karl Loewnstein lo resume en la siguiente fórmula «interdependencia por integración», en razón de que el órgano ejecutivo está fusionado con el parlamento, pues todos los miembros de aquél deben ser forzosamente parte de éste.
Todo gobierno parlamentario comparte ciertos elementos comunes a saber: ejecutivo dual o bicéfalo, el gabinete ministerial, el parlamento y la responsabilidad política.
A. Ejecutivo dual o bicéfalo
En el régimen parlamentario se entrega el órgano ejecutivo a dos sub-órganos diferentes en funciones: el jefe de Estado y el jefe de gobierno.
El jefe de Estado es nombrado por un periodo prolongado. Puede recaer este cargo en la persona de un monarca o en un presidente de la república. Este funcionario en el cual recae la jefatura estadual suele ser irresponsable políticamente, en virtud de que no gobierna; es decir, en él no está ya la facultad de tomar las decisiones políticas.
Ahora bien, el jefe de Estado no es, por el motivo antes dicho, una figura inútil. El jefe de Estado personifica la unidad y continuidad del Estado-nación, por lo cual puede actuar como un órgano de equilibrio en el gobierno político y en ciertos casos puede actuar dirimiendo litigios entre el Parlamento y la otra cabeza del órgano ejecutivo (el jefe de gobierno y su gabinete).
El jefe de gobierno, denominado primer ministro, tiene a su cargo el efectivo poder político y la administración del país.
Incumbe al jefe de gobierno formar el ministerio, decidir la política a seguir y comprometer la responsabilidad del gobierno del parlamento, por eso puede eventualmente demandar la disolución de la asamblea, pedir un voto de confianza de ella o solicitar la revocación de sus ministros. En la época contemporánea, varias de las Constituciones en vigor consagran jurídicamente la supremacía del jefe de gobierno sobre los otros miembros de éste y le dan un verdadero poder jerárquico sobre estos últimos.[19]
B. El gabinete
En los regímenes parlamentarios los ministros, que junto con el jefe de gobierno se encargan de la administración pública, forman un sub-órgano colegiado que dispone de atribuciones propias.
En el seno del gabinete se discute y aprueba la política general del gobierno, así como los principales asuntos concernientes a la actividad gubernamental.
Lo destacable aquí es que todos los ministros miembros del gabinete son a la vez miembros del parlamento. De esto resulta que el gabinete funge como un medio entre el jefe de gobierno y el parlamento; es decir, “Mediante el gabinete […] se establece la colaboración entre el Ejecutivo y el Parlamento […]”[20]
Lo anterior es así pues si los miembros del gabinete son a la vez miembros del parlamento, es decir, si los miembros del gabinete tienen la facultad de participar en las decisiones al ser parte del parlamento también, luego, forzosamente deben defender las políticas que como miembros del gabinete gestionan ante el Parlamento. Por tanto, tienen un acceso constante al parlamento y son responsables políticamente ante él.
C. El Parlamento
El parlamento es el órgano legislativo del cual depende la permanencia del Jefe de Gobierno, ya que éste está sujeto a la constante supervisión de aquél.[21]
Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 277) anuncian que entre el parlamento y el órgano ejecutivo[22], más concretamente el Jefe de gobierno, existe un control recíproco en la acción. En sus palabras:
El gobierno debe contar con la confianza del Parlamento en su gestión, si la pierde está obligado a dimitir; de ahí que los ministros tengan responsabilidad política frente a la asamblea que puede ser individual o colectiva, aquélla porque cada ministro tiene una responsabilidad personal respecto de las acciones que con motivo de su cargo realiza, y ésta porque en la política general de gobierno todos los ministros son solidarios ante el Parlamento.[23]
D. Responsabilidad Política
Como apuntamos inmediatamente arriba, el órgano ejecutivo ─Jefe de gobierno─ debe contar con la confianza del Parlamento, pues éste está siempre vigilante de lo que aquél haga, y en determinado momento, cuando lo que aquél haga no le satisfaga al Parlamento, puede éste amenazarlo con enjuiciar su actuación y retirarle su apoyo. Este mecanismo de «amenaza y retiro» suele llevarse a cabo a través de instituciones o instrumentos como la «interpelación»[24], la «moción de censura»[25], la «moción de desconfianza»[26], y la «moción de desconfianza constructiva»[27].
Por su parte el Jefe de Gobierno cuenta, también, con ciertos instrumentos mediante los cuales puede promover la responsabilidad política de su actuar: la «moción de confianza».
Mediante este instrumento el Jefe de gobierno plantea a la asamblea se pronuncie sobre la política que ha implementado. Si el voto es negativo, implica la caída de su cargo pues el Parlamento decidió retirarle su confianza.
Pero también cuenta el Jefe de gobierno con el famoso «poder de disolución» de la asamblea, para que sean los electores los que decidan si apoyan o a aquél o al Parlamento.
[…] dicho poder de disolución queda a discreción del jefe de gobierno, el cual puede presentarlo tenga o no conflicto con el Legislativo, ya que de la misma manera que el Parlamento puede amenazar al Ejecutivo con hacerlo caer, en reciprocidad el Ejecutivo puede amenazar al Parlamento con hacerlo caer en sus funciones; se trata de un mecanismo, por tanto, equilibrador, por eso al ejercicio del derecho de disolución.[28]
8. Forma de Gobierno Presidencial
En el sistema presidencial, a diferencia del parlamentario, el principio de separación de poderes[29], al menos en teoría, está rigurosamente aplicado: el ejecutivo y el legislativo son plenamente independientes; es decir, cada uno actúa dentro de la esfera competencial fijada constitucionalmente, aunque cabe mencionar que ambos están obligado a cooperar en ciertos puntos estratégicos del proceso político.
Por eso, como apuntan Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 278), “En el régimen presidencial el legislativo y el ejecutivo están condenados a vivir separados, pero también están obligados a marchar de acuerdo; el legislativo no puede echar abajo al gobierno, pero ésta a su vez no puede disolver al legislativo.”
Los elementos principales del régimen presidencial son los siguientes: un ejecutivo monocéfalo, legitimación democrática dual y mandatos fijos para ambos poderes.
A. Ejecutivo monocéfalo
En este sistema, a diferencia del parlamentario, el titular del órgano ejecutivo es a la vez Jefe de Estado y Jefe de gobierno, y puede ejercer sus atribuciones sea directamente o indirectamente a través de sus «Secretarios de Estado».
El conjunto de secretarios de Estado forman lo que se conoce como el gabinete que se califica de «presidencial».
A diferencia de lo que ocurre con el gabinete de ministros del sistema parlamentario, el gabinete presidencial no tiene una relevancia constitucional autónoma como órgano colegiado, pues los integrantes de dicho gabinete no forman un órgano responsable y solidario, sino que cada uno de ellos está encargado de actuar según la política establecida por el presidente, quien puede siempre removerlos si lo juzga pertinente para la buena marcha del gobierno.
B. Legitimación democrática dual
En el sistema presidencial tanto al Presidente como a los miembros del órgano legislativo se les elige siempre por el voto popular. Es decir, tanto el presidente como los miembros del órgano legislativo se legitiman en el sufragio universal y directo, a diferencia del parlamentario en donde el titular del órgano ejecutivo, «jefe de gobierno», es electo por los miembros del parlamento.
C. Mandatos fijos para ambos poderes
El presidente permanece en su cargo durante el tiempo señalado constitucionalmente; es decir, permanece ocupando el cargo durante todo el tiempo para el que fue electo sin que pueda el órgano legislativo amenazarlo, como ocurre en el sistema parlamentario, con una moción de censura que lo obligue a dimitir.[30]
De igual forma que el presidente, los integrantes del órgano legislativo permanecen ocupando su cargo durante el tiempo para el que fueron electos.
Se puede concluir aquí que, siguiendo a Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 279), “[…] el Ejecutivo presidencial a diferencia del parlamentario no dispone del poder de disolución de la asamblea, pero ésta a su vez no puede intervenir en el funcionamiento del Ejecutivo.”
8. Crítica a las formas Tradicionales de Estado y Gobierno
Es aquí donde podemos plantear las interrogantes a las formas de Estado (Estados simples y compuestos) y de gobierno (monarquía vis república; presidencialismo vis parlamentarismo) estudiadas tradicionalmente.
¿Qué nos dice el afirmar que un Estado es simple o compuesto? Es decir ¿podemos conocer cuáles son, afirmando que un Estado es simple o compuesto, las «finalidades planteadas como objetivos de acción» por dicho Estado? No, no podemos. Afirmar que un Estado es simple o compuesto no nos dice algo acerca de lo que un Estado busca ser (la Forma del Estado).
¿Podemos contestar como concretiza esos fines buscados y planteados un Estado afirmando que su gobierno es presidencialista o parlamentarista?
No podemos contestar sino sabemos antes cuáles son los tipos de Estado; es decir, los fines que un Estado puede plantearse o, dicho de otra forma, lo que un Estado pretende ser.
Por tanto, dar una respuesta sin haber contestado la anterior interrogante es una tautología, pues lo único que se dirá, como en la especia acontece, es una descripción de cómo están definidas constitucionalmente las relaciones entre los órganos legislativos y ejecutivos, pero no se nos dirá, porque no es posible, cómo se encargan los órganos constituidos de concretizar un determinado ideal planteado por la constitución de un Estado (tipo de Estado).
Por tanto, es menester determinar, como lo hace el maestro Giuseppe de Vergottini en Italia, Karl Lowenstein en Alemania, y entre nosotros Fix-Zamudio, Valencia Carmona y Covián Andrade, cuáles son los tipos de Estado.
[1] González Uribe, p. 403.
[2] Burgoa Orihuela (p. 402) lo dice así: “En consecuencia, la ‘forma’ de Estado es el ‘modo’ o ‘manera de ser’ de la entidad o institución estatal misma independientemente de ‘como’ sea su gobierno […]”.
[3] Teoría…, Vol. Primero, p. 331.
[4] Ibídem, pp. 330 y 331.
[7] De Vergottini, p. 90.
[9] Fix-Zamudio y Valencia Carmona, p. 248 y 249.
[11] González Uribe, p. 405.
[12] Derecho constitucional comparado, Madrid, Manuales de Revista de Occidente, 1967, pp. 242 y 242, citado por Fix-Zamudio, Héctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho…, p. 251.
[13] Las llamamos así para diferenciarlas de las autoridades centrales.
[14] Teoría…, Vol. Segundo, p. 366.
[15] Diccionario de la Lengua Española, 22ª ed., Disco compacto, España, Real Academia Española, 2003.
[16] Teoría…, Vol. Segundo, p. 373
[17] Sabemos que esto último puede entrañar ciertas controversias pues ¿cómo puede ser federación en un sentido y no en otro? Pero no es el caso de estudiarlas aquí.
[18] Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 270) dicen lo que afirmamos de la siguiente forma: “Durante mucho tiempo la clasificación de los gobiernos en monarquía y república tuvo gran importancia. Sin embargo, en la actualidad tal distinción ha perdido casi su valor, debido a que la monarquía se ha ido transformando poco a poco en una curiosidad histórica, ocupando su lugar en la mayoría de los regímenes políticos la forma republicana, hasta el momento, grado final del proceso de democratización del poder.”
[19] Fix-Zamudio y Valencia Carmona, p. 276.
[21] “El gobierno se mantiene en el poder siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría de los miembros del Parlamento, pero deja de gobernar si dicha mayoría se niega a respaldarlo o en las elecciones cambia dicha estructura mayoritaria”. Ibídem, p. 277.
[22] Nosotros hemos optado por llamar órgano ejecutivo a lo que Fix-Zamudio y Valencia Carmona llaman gobierno en razón de que, como ellos mismo lo mencionan en la página 243 de la obra suya que hemos venido consultando, “[…] gobierno […] es mucho más restringido, comprende solamente la organización específica de los poderes constituidos al servicio del Estado, mismos que son, principalmente, los órganos Legislativos, Ejecutivo y Judicial.” Es decir, gobierno es tanto el órgano legislativo como el ejecutivo o administrativo, como el judicial, por ende, no podemos identificar todo el gobierno con uno sólo de los órganos que lo integran.
[24] Según Fix-Zamudio y Valencia Carmona (p. 277) éste instrumento se utilizó durante la tercera república francesa.
[25] Según los mismos autores antes citados, éste instrumento se utilizó durante la cuarta y quinta república francesa y se utiliza en Inglaterra.
[26] Este instrumento se conoce en Italia.
[28] Fix-Zamudio y Valencia Carmona, p. 278.
[29] Ver, sobre la diferencia entre “división de poderes y separación de poderes”: Guastini, Riccardo, Estudios de Teoría Constitucional, 1ª Reimpresión, México, Distribuciones Fontamara, 2003, pp. 64-67.
[30] En este sistema existen los llamados juicios políticos o impeachment, pero sólo se dan en casos excepcionales y no por la simple desconfianza del órgano legislativo.
M. en D. C. Rolando Durán Dávila 